《晋城市国家资源型经济转型综合配套改革试验实施方案（2016-2020年）》解读

破解体制机制障碍 推进综合配套改革

——《晋城市国家资源型经济转型综合配套改革试验实施方案（2016-2020年）》解读

近日，为全面部署推进“十三五”转型综改试验区建设，根据《山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验总体方案》、《山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验实施方案（2016—2020年）》和市委“一争三快两率先”战略，我市制订出台了《晋城市国家资源型经济转型综合配套改革试验实施方案（2016-2020年）》，全面部署我市“十三五”转型综改实验区建设任务。

基本原则和主要目标

【基本原则】

坚持统筹兼顾，重点突破。坚持示范引领，点面结合。坚持深化改革，法治保障。坚持市场主导，政府引导。

【主要目标】

到2020年全市转型综改的主要目标是：

——产业结构调整取得重大进展，煤炭、煤层气等能源管理体制机制趋于完善，传统产业竞争力有效增强，新兴产业形成规模，国有资本布局结构更趋合理，民营经济实现新的飞跃。

——生态环境显著改善，生态环境保护和监管体制、资源型产品价格形成机制、低碳循环发展模式等构成的生态文明制度体系基本形成，推进生态文明领域治理体系和治理能力现代化。

——城乡区域发展协调性不断提高，城镇化质量明显改善，城乡发展一体化和区域协调发展新格局基本形成。

——以民生改善为重点的社会建设加快推进，就业、教育、医药卫生、社会保障、养老等领域制度不断完善，人民群众有更多获得感。

——支撑资源型经济转型的体制机制不断完善，科技、金融、财税、土地、行政管理、对外开放等领域改革循序推进，成为推进资源型经济转型的有力支撑。

重大改革

【供给侧结构性改革】

1. 构建化解产能过剩长效机制。积极对接国家产业政策，运用市场、物价、法规等手段稳妥化解煤炭、钢铁等行业过剩产能。

2. 有效化解房地产库存。统筹保障性住房和商品房建设，打通商品房、安置房、保障房转换渠道。深化住房制度改革。发展住房租赁市场。

3. 完善金融风险化解和防范机制。逐步建立完善金融风险协同应对处置机制，防止发生系统性、区域性金融风险。

4. 完善各类国有资产管理体制。以管资本为主加强国有资产监管。稳步推进经营性国有资产集中统一监管。

5. 深化国企改革。积极推进国有企业公司制股份制改革，鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。

6. 完善民营经济发展促进机制。优化和改善民营经济发展环境。推动民营企业走科技创新之路。

7. 深化煤炭管理体制改革。落实《山西省煤炭行政审批制度改革方案》。加快煤炭资源市场化配置，对新设矿业权依法实行招拍挂，推行共伴生矿业权一体配置。探索创新“互联网+金融+清洁能源”的商业模式。

8. 推进煤层气体制改革。争取国家煤层气探矿权、采矿权审批制度改革试点。创新煤层气管理体制，以晋城天然气（煤层气）采输公司煤层气集输总站建设为抓手，构建“气化晋城”输气网路框架。

9. 推进电力体制改革。全面落实《山西省电力体制改革试点方案》。积极发展可再生能源、分布式电源，提高系统消纳能力和清洁能源利用率。

【科技创新体制机制改革】

10. 推进科技管理体制改革。健全市场导向机制，推动政府职能以研发管理向创新服务转变，为各类市场主体提供多样的创新管理服务。

11. 强化企业技术创新主体地位。建立以企业为主体、政府引导、市场化运作、产学研相结合的自主创新体系。

12. 完善技术创新服务体系。优化科技资源与创新要素的配置，大力培育中介服务机构，建立科技资源共享与交易云服务平台。

13. 推进人才发展体制机制创新。实施人才强市战略，创新人才使用和评价机制，完善人才分配激励机制，建立健全以政府奖励为导向、用人单位和社会力量奖励为主体的人才奖励体系。

【金融创新体制机制改革】

14. 健全企业上市扶持培育机制。加快各类企业股份制改造，继续实施企业上市培育工程，推动符合条件的企业在主板、中小板、创业板、新三板、区域股权交易中心上市，鼓励上市公司开展并购重组和产业整合。

15. 推进地方金融机构改革。加快推进县区农信社改制。大力支持晋城银行、县市区农村商业银行、村镇银行的改革发展壮大。

16. 健全地方金融监管协调机制。健全完善符合全市实际的金融监管体系。

【财税管理制度改革】

17. 完善地方财税产业引导扶持政策。采取贷款贴息、以奖代补、应用推广补贴等方式支持小微企业新兴产业发展。贯彻落实好关于高新技术、节能环保等的税收优惠政策。

18. 完善政府预算体系。进一步明确公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算的收支范围和功能定位，加大统筹力度。推进预决算公开。

19. 实行中期财政规划管理。按照三年滚动方式编制中期财政规划。

20. 完善税收征收监管体系。优化收缴流程，完善监督体系。

21. 完善预算绩效评价制度，并覆盖到各级预算单位和所有财政资金。

【土地管理制度改革】

22. 深化城乡用地增减挂钩等改革试点。继续推进国家城乡用地增减挂钩等改革试点建设，争取建设用地增减挂钩项目突破县域范围开展。

23. 建立不动产登记制度。建立统一登记机构、统一登记依据、统一登记簿册和统一登记信息平台，实现土地、房屋、林地等不动产登记信息实时互通共享和依法公开查询。

【资源节约和生态环境保护监管制度改革】

24. 完善资源环境保护和监管体制。实施最严格的环境保护制度，形成“政府负责、部门监管、公众监督、企业自律”的环境保护和治理体系。建立统一的在线环境监控系统。健全环境信息公布制度。

25. 深化资源型产品价格改革。完善居民阶梯电价政策，推进居民用电峰谷分时电价政策的实施，认真落实环保电价政策。全面实行居民用水阶梯价格制度，将污水处理费征收标准调整到省规定的标准。积极探索居民用气阶梯价格制度。全面推行“两部制热价”。

26. 推进排污权交易。探索建立健全排污权初始分配制度，培育和发展交易市场。

27. 推进国有林场改革。落实《山西省国有林场改革实施方案》，明确界定国有林场公益生态性质和国有林保护方式，推进国有林场政事分开、事企分开，实现林场职工社会保障全覆盖。

【城乡统筹体制机制改革】

28. 推进实施市县规划多规合一。以主体功能区规划为基础，推动市县严格按照主体功能区定位发展。加快推进经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护等规划“多规合一”。

29. 推进城市管理体制改革。建立“责权利相统一，事财权相匹配”的城市建设管理和行政执法体制。

30. 深化户籍制度改革。建立“以人为本、规范有序”的新型户籍制度，有序推进农业转移人口市民化。实行居住证制度。

31. 建立城镇建设用地增加规模同吸纳农村转移人口落户数量挂钩机制。支持产业基础好、集聚带动能力强、发展潜力大的中心城镇加快发展。

32. 有序推进农村土地承包经营权流转。全面完成农村土地承包经营权确权登记颁证。规范引导土地流转。在有条件的地方开展农村土地承包经营权有偿退出试点。

33. 深化农村产权制度改革。科学界定产权，完善产权保护，健全产权交易规则和监管制度。

【社会体制改革】

34. 完善就业创业促进机制。健全劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业相结合的机制。完善税费减免、岗位补贴等政策，打造大众创业、万众创新的支撑平台。

35. 深化考试招生综合制度改革。推行学区制和九年一贯对口招生，全面建立义务教育免试就近入学制度，完善初中学生综合素质评价。将优质普通高中招生指标按比例合理分配到区域内初中学校深入推动高中教育教学改革。

36. 推进义务教育办学模式改革。充分发挥优质教育资源的带动辐射作用，大力推行教育联盟、集团化办学、学区制管理、对口帮扶等多种办学模式改革，整体提升区域内义务教育学校办学水平和质量，有效缩小城乡、校际差距，基本实现城区学校“无择校”，乡村学校“无弱校”。

37. 完善教师队伍管理体制改革。统一城乡教师编制标准，启动并实施教师队伍“县管校聘”改革，落实乡村教师支持计划，实现校长、教师轮岗交流常态化。

38. 深化职业教育办学体制机制改革。完善社会力量兴办职业教育制度。扩大职业院校在专业设置、人事管理、教师评聘、收入分配等方面的办学自主权。

39. 全面推进公立医院改革。坚决取消以药补医，理顺医药价格，协调推进财政补偿、管理体制、人事分配、价格机制、医保支付、采购机制、监管机制等方面的综合改革。

40. 健全完善分级诊疗制度。大力推进优质医疗资源下沉，创新医疗联合体建设模式，完善基层医疗卫生服务模式，提升基层卫生服务能力。规范三级医院双向转诊工作。

41. 完善城镇职工和城乡居民养老保险制度。进一步做实基本养老保险个人帐户，推进机关事业单位养老保险制度改革。

42. 建立统一的城乡基本医疗保险制度。推进医疗保险经费市级统筹，建立统一的城乡居民医疗保险制度和经办管理。全面推进基本医疗费用即时结算，加快实现异地就医结算。

43. 建立社会养老服务体系。鼓励社会力量举办养老机构。

【行政管理和投资体制改革】

44. 深化投资体制改革。规范政府投资行为，保护投资者合法权益，营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境。

45. 推进行政审批制度改革。做好省级政府下放行政审批事项承接工作。持续推进简政放权、放管结合、优化服务，严格按照权责清单规范行政行为，并向县、乡、村延伸。加强“两清单”动态管理。

46. 推进商事制度改革。进一步简政放权，优化登记方式，为市场主体准入提供便利条件。建设“国家法人库”。

47. 推进事业单位分类改革。分类推进行政类、生产经营类事业单位改革；破除影响公益事业发展的体制机制障碍，创新公益类事业单位管理体制和运行机制。

【对外开放体制机制改革】

48. 创新对外开放制度环境。最大限度放宽投资准入限制，借鉴推广上海自贸区的改革试点经验。健全相关制度，积极构建开放透明的法律环境、公平竞争的市场环境和稳定有序的经营环境。

49. 创新招商引资方式。实施精准化招商、产业链招商，加强与商会等各类组织的联络，推进大企业、大集团的合作。鼓励优势企业“走出去”。

50. 探索园区建设新模式。按照市场化发展思路，将园区开发、建设、招商、运营、管理和服务通过政府购买服务等方式委托给市场主体，实行企业化和市场化运作。扶持国家级晋城经济技术开发区建设。

重大事项

【产业转型】

1. 加快煤炭产业“六型”转变。深入推进资源整合和企业兼并重组，进一步提高产业集中度，促进由外延式扩张向内涵式增长转变。推进煤炭深度加工和综合利用，实施煤转电、煤化工、煤转气、煤制造、煤物流、煤商贸、煤金融等相结合的多元化发展战略，提高煤炭就地转化能力。

2. 推动电力产业多元化发展。争取外送电通道建设，扩大直供电领域和规模。积极推动光伏发电、风电、垃圾焚烧发电、生物质发电等。

3. 建设全国现代化新型煤化工基地。围绕“分质分级、能化结合、集成联产”，发展煤基新材料和煤基新能源。依托北留——周村工业园区化电热一体化项目，推进低热值、高硫煤高效清洁综合利用。

4. 建设全国煤层气产业总部基地。大力推进地面煤层气开发与井下瓦斯抽采，实施煤矿瓦斯抽采全覆盖工程。建设集开采、液化、压缩、管输、综合利用等为一体的产业链条，着力在煤层气产业链延伸、工业化与信息化深度融合等方面取得突破。积极探索煤层气综合利用。

5. 培育中高端智能化装备制造产业。对接“中国制造2025”战略，推动信息化与工业化的“两化”深度融合。加快富士康工业机器人、光通讯元器件、光学镜头等高端产品开发生产，大力发展上下游配套企业，培育全产业链的、竞争力强的国际化产业基地。加快中船重工、金鼎煤机、中道能源、蓝天科技等重点装备制造业项目建设。

6. 打造泛旅游文化产业集群。重点推出“沁河古堡探秘游”，“太行山水风光游”、“美丽乡村民俗游”、“炎帝寻根祭祖游”等具有晋城本土特色的系列主题产品，加大旅游市场开拓力度，形成“大旅游、大产业、大发展”的现代旅游业发展格局。

7. 加快推进“互联网+”发展。加快晋城信息化和新型工业化进程。大力支持地方企业的网上交易和定制，整合商业仓储服务设施，发展晋城电商配送产业。

8. 建设新能源汽车产业基地。根据全市《电动汽车产业基地发展规划》，依托现有动力电池等产业基础，加快电动汽车产业项目建设。

9. 建设山西东南部现代物流中心。大力发展现代物流，完善物流配送网络，提升现代物流服务功能。提高物流智能化水平。培育以电子商务为主要手段的新型流通业态，推进电子商务进农村工作，完善城乡一体化的物流配送体系。

10. 大力发展特色农业优势产业。加大新技术新品种推广应用力度，发展设施农业、节能农业、生态农业、观光农业、环保农业。深入推进农产品加工“513”工程，不断延伸产业链，加速农业产业化进程。做大做强畜牧、蚕桑、食用菌、设施蔬菜、干鲜果、小杂粮、中药材、苗木花卉等特色农业优势产业。大力发展“互联网+”,助力智能农业升级。

【科技创新】

11. 实施低碳创新行动计划。实施煤基低碳重大专项，在煤炭清洁高效利用技术、煤层气开发利用技术、高端煤化工技术、节能环保技术等领域实现核心技术重大突破。

12. 支持重大共性关键技术的研发及集成应用。围绕产业发展的科技需求，在煤基产业、先进制造、新能源、新材料、生物医药、现代农业、节能环保等重点领域组织实施一批重点科技项目。

13. 加快晋城科技研发基地建设。引进富士康中国制造2025国家级创新基地、太原科技大学部级实验中心等一批科研创新基地，搭建集技术研发、成果转化、推广应用等于一体的综合科技创新服务平台。

14. 加强社会各类创业孵化平台建设。鼓励社会力量建设创业孵化基地。

15. 扩大与省内外高等院校和科研机构的合作。建立合作长效机制，同时引导和鼓励太原科大晋城校区、晋城职业技术学院、各科研所以及重点企业技术开发机构进行科技攻关、成果转让。

【金融创新】

16. 设立多元化发展投资基金。充分发挥政府资金的杠杆作用，大力引进各类机构投资者和社会资本，共同发起成立各类产业投资基金、城市建设基金等，用市场化手段支持实体经济发展，加强公共服务和基础设施建设。

17. 发展地方融资担保机构。构建运作规范、监管有力、服务高效、机制灵活的全市融资担保服务体系。

18. 发展新型金融业态。推动第三方支付、众筹基金、P2P和互联网理财等互联网金融业务发展。

19. 建立健全社会信用体系。贯彻实施《晋城市社会信用体系建设规划（2015-2020年）》，大力推进行政许可、行政处罚等信用信息“双公示”工作。

【财税管理】

20. 加强政府性债务管理。对政府债务实行规模控制和预算管理，规范政府举债融资。

21. 推广应用政府和社会资本合作（PPP）模式。促进投资主体多元化，带动更多社会资本参与基础设施、产业发展、社会事业等重点领域建设。

【土地管理】

22. 建立最严格的节约用地制度。调整建设用地结构，降低工业用地比例，推进城镇低效用地再开发和工矿废弃地复垦，严格控制农村集体建设用地规模。

23. 推进泽州县农村集体经营性建设用地入市改革试点建设。赋予农村集体经营性建设用地与国有经营性建设用地同等入市、同权同价，力争形成可复制、能推广、利修法的改革建议。

【生态修复】

24. 引深国家低碳城市试点工作。完成重点排放单位碳盘查，开展碳金融试点。加强碳排放目标责任制考核。

25. 推进国家循环经济示范市创建。围绕国家级循环经济示范市目标，制定完成新的循环经济示范市实施方案，制定创建年度工作行动计划。

26. 推进陵川县国家生态保护与建设示范县建设。基本形成布局合理、结构稳定、功能齐备的生态体系和规范有序、集约经营、优质高效的生态产业体系。

27. 实行大气、水污染防治行动计划。突出“控煤、治污、管车、降尘”四个关键环节，确保完成省下达的年度大气、水污染防治行动计划目标，确保PM2.5、PM10浓度持续“双降”。

28. 推行环境污染第三方治理。坚持排污者付费、市场化运作、政府引导推动的原则，推进环境公用设施投资运营市场化。创新企业第三方治理机制，在工业园区、重点行业积极培育第三方治理的新模式、新业态。

29. 开展国土绿化行动。引导各方面资金投入植树造林。

30. 加强水生态保护。实施饮用水、跨界水、流域水、城市水“四水同治”以及“兴水增绿”的水生态环境治理与保护战略。以沁河和丹河流域生态修复为龙头，全力推进各类重点河流生态治理。促进企业水污染防治主体责任的落实。

【城乡统筹】

31. 推进中心城市上档升级。通过打造新外环、新框架，全面推动西北片区、兰花片区、东南片区、金村片区、金匠园区和南村片区的快速发展，形成“六区联动、组团发展”城市建设新格局。

32. 加快国家智慧城市试点建设。打造形成具有山西产业经济特点的智慧城市。

33. 推进泽州县、巴公镇国家新型城镇化综合试点建设。按照国家、省级批复要求高起点、高标准制定出台实施方案，力争尽快形成试点经验。

34. 加快建设美丽乡村。实施省、市、县美丽宜居示范村“三级联创”活动，择优选择基础较好、自主发展能力较强、发展潜力较大的村，着力打造一批美丽宜居示范村。

35. 加快脱贫攻坚步伐。以陵川、沁水两个贫困县脱贫摘帽、全市200个建档立卡贫困村、8.45万贫困人口为目标，按照精准扶贫、精准脱贫要求，打胜脱贫攻坚战。

【民生改善】

36. 加快创建国家级创业型城市。实施高校毕业生创业引领和就业促进计划。大力扶持小微企业和劳动密集型产业发展，统筹开展农村剩余劳动力、转移人口和城镇困难人员、退役军人、残疾人等群体的就业工作。

37. 推进金村教育园区建设。整合全市相关教育资源，推进园区规划建设，力争建成集教育、科研、实训工厂及配套商业、公共服务于一体的现代化教育园区。

38. 积极开展新农合市级统筹试点。努力提高新农合保障水平，实行政策制度、筹资标准、补偿额度、基金管理、服务监管、信息管理“六统一”的市级统筹，建立风险共担机制。

39. 推进卫生信息化建设。有效整合全员人口信息、电子健康档案和电子病历三大数据库资源，真正实现市县乡村卫生信息互联互通、资源共享。

40. 加强食品药品安全监管。实施食品安全战略，全面强化日常监管，深入推进专项整治，健全完善食品药品安全监管体系。

41. 开展文化惠民工程。加强文化基础设施建设，完善公共文化服务网络，构建覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系。

42. 推进实施采煤沉陷区治理。加快落实《山西省采煤沉陷区治理规划（2014-2017年）》，建立以问题导向为重点的工作协调机制，加大督查力度，确保完成任务目标，基本解决采煤沉陷区群众的安居问题。

【行政和投资管理】

43. 推进政府购买公共服务。通过公开招标、定向委托、邀标等形式，加大教育、文化、卫生等领域政府购买服务力度。

44. 推进政务服务平台和体系建设。规范市、县两级政务服务中心和乡级便民服务中心建设，完善网上政务服务平台建设。

45. 规范公共资源交易管理。完善公共资源交易平台功能，整合工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权权转让、国有产权交易、政府采购等相关职能。

46. 实行市场准入负面清单制度。按照国家部署，从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。

【对外开放】

47. 主动对接国家区域发展战略。主动承接产业转移，加强与“一带一路”沿线国家产业、产能合作，建设晋城产品环渤海地区的出海通道，打造山西走向冀鲁豫、长三角和东部发达地区的“金脚”。

48. 实施融入中原战略。充分发挥区位优势，积极融入中原经济区，打通我市与华东、华南地区物流通道。

49. 加快功能性开放平台建设。加快我市海关、国检、保税、跨境电子商务等功能性开放平台建设，促进晋城海关、晋城出入境检验检疫局机构早日开关运营。

50. 打造开放性会展平台。依托山西（晋城）太行山文化旅游节、炎帝公祭等活动，打造开放性会展平台，构建多元会展合作交流体系，形成外向型经济新业态。

重大项目

围绕产业转型、生态修复、城乡统筹和民生改善等领域，加强重大项目的策划和储备，实行动态补充和调整。“十三五”期间，分年度推出总计60个重大项目，并以重大项目为载体，完善项目审批、投融资、建设运营等保障机制，确保项目顺利实施，推进全市的产业转型、生态修复、城乡统筹、民生改善。具体项目根据实际情况在年度行动计划中安排。

重大课题

围绕“十三五”时期我市全面深化改革的重点、难点问题，开展战略性、前瞻性课题研究，建立改革事项和改革举措储备库，为制定各类转型综改专项方案、争取国家和省重大政策支持、出台资源型经济转型的政策措施奠定基础。“十三五”期间，分年度开展总计10个左右重大课题研究。具体课题根据实际情况在年度行动计划中安排。

各县（市、区）、开发区“1+9”试点综改任务

围绕省、市实施方案、行动计划精神，深入分析本地区实际和自身优势，制定“十三五”综改实施方案，明晰改革思路和重点任务。进一步充分发挥基层首创精神，开展富有特色的改革探索和创新实践，通过重点领域的突破带动全面改革任务的实施。加强同市直部门的沟通协作，积极承接省、市部署的改革任务，省、市布置的改革试点任务，要立足实际积极进行摸索实践，创造可复制、可推广的典型经验和模式。